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Il est impossible de comprendre pleinement la crise économique tunisienne en se limitant au niveau de la dette publique ou au taux de croissance. Une part essentielle du problème réside dans l’architecture même du budget de l’État : comment les ressources publiques sont-elles mobilisées ? À quelles dépenses sont-elles affectées ? Et surtout, quelle part des crédits votés se traduit réellement par des réalisations concrètes ? Depuis 2011, le budget de l’État s’est fortement accru en valeur nominale. Pourtant, l’essentiel de cette augmentation ne s’est pas transformé en nouvelles routes, en barrages, en ports, en écoles, en hôpitaux ou en capacités productives supplémentaires. Il a principalement été absorbé par les salaires, les subventions, les transferts publics et le service de la dette. Progressivement, le budget a ainsi cessé d’être principalement un instrument de préparation de l’avenir pour devenir un mécanisme de gestion des engagements accumulés dans le passé. Premièrement : un budget qui s’est fortement accru sans changer de fonction Les dépenses du budget de l’État s’élevaient à environ 18,3 milliards de dinars en 2010. Elles sont passées à près de 27,8 milliards en 2015, puis à plus de 40 milliards en 2019, avant de dépasser 50 milliards après 2021. En 2025, les dépenses exécutées, hors remboursement du principal de la dette, ont atteint près de 52,5 milliards de dinars. Cette augmentation demeure toutefois largement nominale. Elle résulte en grande partie de l’inflation, de la dépréciation du dinar, des revalorisations salariales, de l’augmentation du coût des subventions et de l’alourdissement du service de la dette.
La hausse du volume du budget ne signifie donc pas que la capacité d’investissement de l’État a progressé dans les mêmes proportions. Bien au contraire, le poids relatif de l’investissement s’est contracté, tandis que les dépenses difficilement compressibles à court terme ont continué à augmenter. Deuxièmement : la masse salariale est devenue la première contrainte structurelle Les dépenses de personnel sont passées d’environ 6,8 milliards de dinars en 2010 à plus de 23,2 milliards en 2025. Ce constat ne signifie pas nécessairement que les agents publics bénéficient de salaires élevés en termes de pouvoir d’achat. Il signifie que l’augmentation du nombre d’agents, la progression des rémunérations nominales et la faiblesse de la croissance économique ont conduit la masse salariale à absorber une part considérable des ressources publiques. En 2024, les dépenses de rémunération représentaient environ 39,3 % des dépenses budgétaires exécutées. Autrement dit, près de quatre dinars sur dix dépensés par l’État étaient consacrés aux salaires, avant même le financement de l’investissement, de la maintenance et du renouvellement des équipements. Le problème est donc double. D’un côté, l’État supporte une masse salariale très lourde. De l’autre, l’administration publique n’atteint pas toujours le niveau de productivité, de numérisation et de qualité de service qui permettrait de justifier cette dépense. Au final, le fonctionnaire ne bénéficie pas nécessairement d’un niveau de vie satisfaisant, le citoyen ne reçoit pas toujours un service public de qualité et le budget ne profite pas d’une amélioration suffisante de la productivité administrative. Troisièmement : les transferts et les subventions se sont élargis pour compenser l’absence de réformes Les dépenses d’intervention, qui comprennent notamment les subventions, les transferts sociaux et le financement de plusieurs entreprises et établissements publics, sont devenues le deuxième poste des dépenses courantes. Elles ont atteint 16,4 milliards de dinars en 2025, contre environ 15 milliards en 2023. En 2024, les subventions consacrées aux produits de base, aux hydrocarbures et au transport se sont élevées à près de 11,3 milliards de dinars, soit environ 20 % des dépenses budgétaires et 7,1 % du produit intérieur brut. Sur ce montant, près de 7,1 milliards de dinars ont été consacrés aux hydrocarbures et à l’électricité, notamment à travers des transferts à la Société tunisienne de l’électricité et du gaz et à la Société tunisienne des industries de raffinage. Le problème ne réside pas dans le principe social de la subvention, mais dans son architecture. Une partie des subventions n’atteint pas précisément les ménages auxquels elle est destinée. Une autre partie compense les déséquilibres d’entreprises publiques au lieu de financer leur restructuration. Une part importante dépend directement des prix internationaux de l’énergie et du taux de change du dinar. Enfin, une partie de la dépense publique soutient la consommation courante plutôt que la transition énergétique, la production nationale ou la réduction des importations.
- L’État paie ainsi chaque année le coût de l’absence de réforme, au lieu d’investir durablement dans la transformation des systèmes concernés.
Quatrièmement : le service de la dette est passé d’une conséquence de la crise à l’un de ses moteurs Le service de la dette publique s’est élevé à 14,4 milliards de dinars en 2022, puis à 20,8 milliards en 2023 et à 24,8 milliards en 2024, avant de se situer autour de 24,4 milliards de dinars en 2025. Pour cette dernière année, le remboursement du principal représentait près de 18 milliards de dinars, tandis que les intérêts atteignaient environ 6,46 milliards. Le service de la dette dépasse désormais très largement l’investissement public. En 2025, l’ensemble des dépenses d’équipement a atteint près de 9,7 milliards de dinars, contre 24,4 milliards pour le service de la dette. L’État a donc consacré au remboursement du principal et des intérêts près de deux fois et demie le montant total des dépenses d’équipement, et plus de six fois l’investissement budgétaire directement porté par l’État, estimé à environ 3,9 milliards de dinars. C’est ici qu’apparaît la transformation la plus dangereuse de l’architecture budgétaire. L’État n’emprunte plus principalement pour financer de nouveaux actifs, des infrastructures ou des capacités de production. Une part croissante de l’endettement sert désormais à rembourser des emprunts antérieurs et à couvrir le déficit courant. Un cercle vicieux s’installe alors : le déficit entraîne l’endettement ; l’endettement génère davantage d’intérêts ; les intérêts réduisent la marge disponible pour l’investissement ; le sous-investissement affaiblit la croissance ; et la faiblesse de la croissance rend la réduction de la dette encore plus difficile. Cinquièmement : l’investissement est devenu la principale variable d’ajustement En théorie, les lois de finances prévoient chaque année des crédits destinés à l’investissement et à l’équipement. Mais l’investissement public ne se mesure pas uniquement à travers les crédits inscrits dans la loi de finances. Il dépend des montants effectivement exécutés, de la qualité des projets, de leur rythme de réalisation, de leur mise en service et de leur capacité à augmenter la production, les exportations ou les recettes publiques. Les dépenses d’équipement exécutées se sont élevées à :
* 8,28 milliards de dinars en 2022 ; * 9,15 milliards en 2023 ; * 9,87 milliards en 2024 ;
* 9,70 milliards en 2025. Ces chiffres regroupent néanmoins plusieurs composantes : investissement budgétaire direct, financements publics, projets financés par des prêts extérieurs et interventions de fonds du Trésor. Ils ne correspondent donc pas tous à la création directe de nouveaux actifs publics. L’investissement budgétaire directement porté par l’État n’a pas dépassé 3,9 milliards de dinars en 2025, soit un montant très inférieur à celui consacré aux salaires, aux subventions et aux intérêts de la dette. Parallèlement, les investissements financés par des prêts extérieurs ont diminué, passant d’environ 2,1 milliards de dinars en 2024 à 1,53 milliard en 2025, soit une baisse de 27 %. Il ne suffit donc pas d’annoncer un taux élevé d’exécution des dépenses d’investissement. Le rapport d’exécution du budget de 2024 a ainsi fait état d’un taux de réalisation de 106,4 % pour les dépenses d’investissement et les opérations financières réunies. Mais cet indicateur regroupe des composantes hétérogènes. Il ne mesure pas nécessairement l’avancement physique des projets, leur mise en service effective ou leur contribution réelle à l’activité économique. Il est dès lors indispensable de distinguer quatre notions : 1. le crédit voté dans la loi de finances ; 2. le crédit ouvert après virements et ajustements ; 3. le montant effectivement payé sur le plan comptable ; 4. l’état réel d’avancement physique du projet. Un paiement peut être effectué ou un crédit peut être transféré à un établissement public et être comptabilisé comme une dépense exécutée, alors même que le projet reste à l’arrêt ou progresse très lentement sur le terrain. Sixièmement : toutes les dépenses ne sont pas traitées de la même manière lors de l’exécution L’un des enseignements les plus préoccupants des résultats d’exécution est que toutes les dépenses ne sont pas égales face aux tensions sur les finances publiques. Les salaires, le service de la dette et les subventions constituent des dépenses prioritaires pour des raisons politiques, juridiques et sociales. Ils sont donc généralement payés, y compris lorsque les ressources deviennent insuffisantes. En revanche, l’investissement, la maintenance, l’équipement et les études peuvent être reportés, gelés ou reprogrammés. L’investissement devient ainsi la première variable d’ajustement lorsqu’apparaissent des difficultés de financement. En 2024, le taux d’exécution des dépenses de gestion a atteint 109,3 % des montants initialement prévus dans la loi de finances. Les dépenses courantes ont donc dépassé les crédits initiaux, tandis que l’État continuait à chercher des économies sur d’autres postes. Ce déséquilibre résume à lui seul le fonctionnement actuel du budget : les dépenses courantes s’imposent immédiatement, tandis que l’investissement doit attendre la disponibilité des ressources, l’achèvement des procédures, l’obtention des autorisations et le déblocage des financements. Septièmement : le déficit a parfois reculé, mais la dette a continué d’augmenter Le déficit budgétaire est passé de 7,9 % du PIB en 2022 à 7,8 % en 2023, puis à 6,7 % en 2024 et à 5,4 % en 2025. Dans le même temps, le stock de la dette publique est passé de 114,9 milliards de dinars en 2022 à 126,7 milliards en 2023, puis à 135,6 milliards en 2024 et à 141,7 milliards en 2025. Le ratio de dette rapporté au PIB a pu sembler s’améliorer, en passant de 84,9 % en 2024 à 82,1 % en 2025. Mais cette amélioration relative ne signifie pas que la dette a diminué en valeur absolue. Celle-ci a au contraire augmenté d’environ six milliards de dinars en une seule année. Il est donc nécessaire de ne pas se limiter au ratio dette/PIB. Celui-ci peut diminuer sous l’effet de l’augmentation nominale du PIB, notamment en période d’inflation, alors que le montant réel des engagements financiers de l’État continue de progresser. Huitièmement : un recours croissant à la dette intérieure La dette intérieure est passée de 48,2 milliards de dinars en 2022 à 86,2 milliards en 2025. Sa part dans la dette publique totale est ainsi passée de 42 % à 60,8 %, tandis que la part de la dette extérieure a reculé de 58 % à 39,2 %. Cette évolution peut réduire partiellement l’exposition de l’État au risque de change. Elle transfère toutefois une part croissante de la pression financière vers l’économie nationale. Les banques financent davantage l’État et disposent de moins de ressources pour financer les entreprises. Les besoins de liquidité du Trésor augmentent. La politique monétaire devient plus étroitement liée aux besoins de financement du budget. Le risque d’éviction de l’investissement privé s’accroît. Enfin, la charge des intérêts intérieurs continue de progresser. Les seuls intérêts de la dette intérieure ont atteint près de 4,68 milliards de dinars en 2025, soit une augmentation de 14,2 % par rapport à 2024. Neuvièmement : qu’a produit cette architecture budgétaire depuis la révolution ? Le résultat de cette évolution n’a pas été l’effondrement de l’État.
- La Tunisie a continué à payer les salaires, à assurer le service de la dette, à financer une part importante des subventions et à maintenir les principaux services publics.
Mais le coût économique de cette stabilité financière et sociale à court terme a été considérable.
1. Un affaiblissement de l’investissement productif La capacité de l’État à réaliser de grands projets dans l’énergie, les transports, l’eau, la santé, l’éducation et la logistique s’est progressivement réduite.
2. Une dégradation des actifs existants Lorsque les budgets de maintenance et de renouvellement diminuent, l’État ne cesse pas seulement de construire de nouvelles infrastructures. Il laisse également les infrastructures existantes perdre progressivement leur valeur, leur qualité et leur efficacité.
3. Une croissance économique insuffisante Un budget qui consacre l’essentiel de ses ressources aux dépenses courantes ne crée pas nécessairement les nouvelles capacités productives permettant d’élargir ultérieurement l’assiette fiscale.
4. Un recours accru aux impôts et à l’endettement Plus la croissance est faible, plus l’assiette fiscale demeure étroite. L’État est alors conduit à augmenter la pression fiscale, à emprunter davantage ou à retarder le paiement de ses engagements envers les entreprises.
5. Un transfert du coût vers les générations futures La génération actuelle bénéficie de dépenses et de services dont une partie du financement sera supportée par les générations suivantes. Or celles-ci n’hériteront pas toujours, en contrepartie, d’actifs productifs d’une valeur équivalente à la dette contractée. Dixièmement : le budget ne finance pas seulement le passé… il le reproduit. Affirmer que le budget finance le passé, ne signifie pas que le paiement des salaires, des pensions, des subventions ou du service de la dette serait inutile. Cela signifie que l’État paie chaque année le prix de décisions et de déséquilibres qui n’ont pas été durablement traités :
* une masse salariale qui n’a pas été accompagnée d’une refonte profonde de l’administration ;
* un système de subventions qui n’a pas été transformé en dispositif de ciblage équitable ;
* des entreprises publiques dont les dettes n’ont pas été apurées et dont la gouvernance n’a pas été réformée ;
* un déficit énergétique auquel n’a pas répondu un investissement suffisamment rapide dans la production et les réseaux ; * une dette ancienne qui génère continuellement de nouveaux intérêts ;
* des projets retardés dont le coût augmente année après année. Le budget devient ainsi prisonnier du passé à deux reprises : une première fois lorsqu’il doit en payer les engagements ; une seconde fois lorsqu’il ne parvient plus à financer les solutions permettant d’éviter leur répétition.
- Que faut-il faire ?
Réformer le budget ne signifie pas réduire aveuglément les dépenses publiques. Il s’agit de les réorienter, en passant des dépenses qui reproduisent la crise à celles qui augmentent durablement la capacité productive du pays. Cette réorientation suppose notamment :
* l’adoption d’une règle budgétaire protégeant l’investissement productif contre les réductions et les gels en cours d’année ; * la publication trimestrielle des résultats d’exécution du budget, en distinguant clairement l’exécution financière de l’avancement physique des projets ;
* l’association de chaque grand projet à des indicateurs de coût, de délai, d’avancement et de rendement économique ;
* la séparation des aides sociales des transferts destinés à couvrir les pertes des entreprises publiques ;
* la mise en œuvre d’une compensation globale des dettes croisées entre l’État, les entreprises publiques et les caisses sociales ;
* la restructuration des entreprises publiques, plutôt que le financement récurrent de leurs pertes ;
* l’orientation, autant que possible, des nouveaux emprunts vers des projets générateurs de production, d’exportations, d’économies d’énergie ou de réduction des importations ;
* la fixation d’un objectif progressif d’augmentation de l’investissement public réellement exécuté, et non simplement inscrit dans la loi de finances ;
* l’évaluation des dépenses fiscales et des avantages accordés avec la même rigueur que les dépenses budgétaires directes ;
* l’intégration de la maintenance parmi les priorités d’investissement, car préserver un actif existant coûte généralement moins cher que le reconstruire après sa dégradation. Conclusion Depuis la révolution, le problème n’est pas que l’État n’ait pas dépensé. Le problème est qu’il a dépensé toujours davantage sans que cette augmentation se traduise suffisamment par davantage de croissance, de productivité et d’actifs productifs. Les salaires, les subventions et le service de la dette ont fortement progressé, tandis que l’investissement est demeuré le maillon faible de l’architecture budgétaire. Le service de la dette est lui-même devenu l’un des principaux postes de dépenses de l’État. La crise budgétaire tunisienne n’est donc pas seulement une crise de volume. Elle est aussi une crise d’architecture, d’exécution, de priorités et de résultats. Un budget qui finance les salaires, les subventions et la dette est indispensable au fonctionnement de l’État aujourd’hui. Mais un budget qui ne consacre pas une part suffisante de ses ressources à l’investissement productif rendra le fonctionnement de l’État demain plus difficile, plus fragile et plus coûteux. La véritable question n’est donc plus seulement : Comment équilibrer le budget d’une seule année ? Elle est désormais : Comment reconstruire une architecture budgétaire capable de financer l’investissement, de relancer la croissance et de préserver durablement l’avenir des générations futures ?
*Abdelbasset Sammari : Fondateur, Associé et Gérant de Robobat Afrique sarl
